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第一章： 行政组织的概述

第一节：行政组织

一、行政组织的概念

(一)组织概念及特征

(西方)组织，英文为Organization，来源于器官(Organ)，器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。

(中国)组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如《辽史·食货志》说：“国人树桑麻，习组织。”

总的说来：概括起来有以下几种：

1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思)

(1)组织必须具有目标

(2)没有分工与合作也不能称其为组织

(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。

2、(行为论)组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。

3、(系统论)组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。

4、(管理论)从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计;人员配备;开动组织;监视组织运行。

★我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体;有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

组织的特征：——有共同的目标或利益;——两人以上的人组成;——内部进行分工协作;——有运行规则;——需要管理。

(二)公共组织概念

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。

(三)行政组织

行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

行政组织(狭义)是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

二、行政组织的构成、特点与功能

(一)行政组织的基本构成要素

1、物质要素

(1)人员。人员是行政组织的主体、核心。

(2)经费。决定了其组织性质。

(3)物质设备。

2、精神要素

(1)目标。他从本质上反映了组织的基本功能。

(2)权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。

(3)人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。

第二章：行政组织理论研究发展概况

第一节 古典组织理论

一、行政组织理论出现的历史背景

19世纪末20世纪初是西方国家的行政组织理论由混乱、片段的组织思想到独立、系统的组织理论的演变时期，也是公共行政组织理论产生的时代。公共行政组织理论为什么会在这一特定的历史时期产生?

(一)经济环境：工厂经济和资本垄断

1、从农场到工厂的过渡

18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成，工业生产成为各国新的经济增长点，农业在国家中的比重不断下降。企业组织成为社会经济发展的重要载体，企业管理也自然成为这一时代的主题。如果没有工业革命，没有从农场到工厂的第一次历史性的过渡，就不会有工厂组织的出现，也就不会有所谓“组织问题”以及组织管理理论的要求。

2、从自由资本主义到垄断资本主义(规模经济的时代，规模经济成为新的经济的增长点。)19世纪70年代以后，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，到20世纪初资本主义发展成为帝国主义即垄断资本主义。在这种条件下，原有的凭经验管理的传统经营方式已成为企业进一步增强竞争能力、提高生产力的主要障碍。企业的劳动高度专业化了，而标准化的生产方法及程序却没有制定，组织管理问题也亟待研究解决。伴随着垄断资本主义的发展，产品的批量生产和大量销售成为各企业所要解决的核心问题，因此需要建立与之相适应的综合性而有层次、有组织的管理结构，组织理论的研究发展就成为企业管理人员所面临的重要课题。

(二)社会环境：从冲突到走向联合(增进组织管理，实现利润高度增长，实现“蛋糕效应”缓解劳资矛盾。)

社会经济的发展以及由此带来的一系列新的情况，使得社会的利益分化更趋明显，社会的贫富差别更趋扩大，因而社会矛盾也就更加激化。特别是资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，工人阶级的劳动条件和生活状况日益恶化，他们所受的剥削日益加重。工人们采取怠工或罢工的形式来反抗资本家的压迫，劳资矛盾激化。资本家为了调和劳资冲突，提出了一些新的组织管理理论和方法，其中很重要的部分就是为了加强劳资之间的联合，追求整个企业经营的高效率，从而实现“双赢”。为了实现这一目标，资本主义社会从资本家到政治理论家，从企业管理者到管理理论家，无不认识到组织和管理理论研究与实践探索的重要性，努力从多向度消除产业工人的对立情绪和行为，减少因冲突或消极抵制所造成的不良后果成为他们思考的主要问题之一。因此，资本主义社会迅猛发展所带来的劳资矛盾也是促进古典组织理论产生的重要社会因素之一。

(三)政治环境：政府职能的扩张

西方各主要资本主义国家在政治上大多按照三权分立的原则建立了立宪君主或民主共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区别，这种独特性主要表现为其职能权力影响范围的扩张。随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋庞大到作为社会巨型组织的存在典型范例。政府除了对自身进行有效管理以外，还加大了对社会的经济、政治和文化的管理力度，政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化，国家在社会生活中的作用明显地集中体现为行政职能的空前扩张。公共行政管理为适应经济、政治、社会和文化发展的要求，就必须分析、研究并建立起新型的组织结构与体制，使组织管理日益科学化、高效化。正是在这种情况下，西方国家的政府机关不断地把企业组织中先进的组织理论或经验应用到政府管理中来，使企业组织理论一般化，从而奠定了公共行政组织理论研究的政治基础。

(四)理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判

1、企业组织理论的研究基础

资本主义生产的发展，生产集中和垄断组织的形成，竞争的加剧和阶级(劳资)对立的尖锐化，迫切要求有一种新的组织管理理论来指导组织管理实践，提高企业管理者的能力和水平。到20世纪初资本主义企业管理积累的实践经验已经相当丰富，为这种管理组织理论的出现提供了可能。亚当·斯密、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔等早期管理学家已经对组织管理的思想进行了初步研究，为古典组织管理思想和理论的产生提供了直接的理论前提和经验基础。其中最重要的是亚当•斯密的劳动分工理论。他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义。他认为，组织劳动分工的效益主要来自：“第一，劳动者的技巧因专业而日进。第二，由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失。第三，许多简化劳动和缩减劳动的机械的发明，使一个人能够做许多人的工作”。

2、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立

政治学理论与管理科学理论的发展，为行政组织理论的产生提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：(1)行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。(2)西方企业组织管理理论也为行政组织理论的产生提供了理论基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱。(3)由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学地说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相似的内容与规律，而且经济组织理论的研究较之行政组织理论的研究，在时间上一般要超前。因此，行政组织的研究借鉴于一般的组织理论，特别是经济组织理论的相关成果，应该说具有某种必然性与合理性。

二、泰罗科学管理中的组织思想

(一)泰罗与科学管理

美国的泰罗(Frederick Taylor，1856-1915)是科学管理的创始人，其基本管理思想体现在他于1911年出版的《科学管理原理》一书中。其重点在于计划、专业化、标准化和提高人的工作效率。科学管理的产生是管理从经验走向科学的标志，也是管理走向现代化的标志。

其主要思想的形成体现在他的三个最有名的试验中，即搬运铁块试验、铁砂和煤炭的铲掘试验及金属切削试验。

第三节 行政组织理论的现代发展

(一)系统权变组织理论出现的历史背景

1、“管理理论丛林”的由来

“管理理论丛林”这一术语是由美国管理学家哈罗德·孔茨(Harold Kootz)于1961年发表的《管理理论丛林》一文中首先提出来的。孔茨认为，在管理理论还处于不成熟的青年时期(泰罗、法约尔等古典管理理论时期)，各理论观点之间就“存在着巨大的分歧和明显的混乱，就能通过林林总总的管理理论学派和学者看到各种管理理论的早期萌芽已枝节交错，簇叶蔓生”。产生于30、40年代的霍桑实验结论基础上的人际关系学说和行为科学理论，因其理论基础是新的和尚未充分发展的心理科学的一些实验性原则，决定了各种管理理论学说多彩纷呈的局面。一些人把管理理论只看成是社会学的制度与文化方面的表现;有人认为管理的核心是决策，从这个核心朝各个方向伸展出去的分支包含着组织生活中的所有事物;还有一些数学家认为管理主要是对以符号和无所不在并永受推崇的模型表示的逻辑关系的演算。“当管理的研究被看成是对一些系统和分系统的研究时，枝蔓缠绕就达到了顶点，管理理论步入了丛林时代”。

2、管理理论各主要“学派”

哈罗德·孔茨(Harold Kootz)把当时的西方管理学派大致划分为6个学派。

(1)管理过程学派：

这个学派把组织管理看作是一个过程，认为，管理就是组织中通过别人或同别人一起完成工作的过程，其目的在于通过对组织的职能进行分析、归类，来分析这一过程，为它确立一个概念范畴，确定一些作为依据的原则，并由此建立一种管理理论。

(2)经验学派：

经验学派把管理看成是对经验的研究。这个学派所依据的前提是，如果对成功的管理人员的经验或管理的失误进行研究，或者尝试着解决管理中的问题，就能理解和学习如何应用最有效的管理方法。

(3)人类行为学派

人类行为学派是基于这样一个前提依据：由于管理就是通过别人并同别人一起把工作做成，所以对管理的研究必须以人际关系为中心。这个学派也被叫作“人际关系学派”、“领导学派”和“行为科学”学派。

(4)社会系统学派

社会系统学派是人类行为学派密切相关并常常与之混淆或交错在一起的一个学派，它包括那些把管理看成是社会系统及文化的相互关系系统的研究人员。

(5)决策理论学派

该理论是以西蒙为代表、以社会系统论为基础、吸收了行为科学、系统论的观点，运用电子计算机技术和统筹学的方法而发展起来的一种理论。

(6)数学学派

孔茨把那些认为管理是一个数学模型和程序的系统的理论家归为一个学派。数学学派所遵奉的信念是，如果管理、组织、计划或决策是一个合乎逻辑的过程，那么它就能用数学符号和关系来表示。

(二)系统权变组织理论的内容

1、组织系统观

柏森斯认为，组织本身就是处在各个社会系统中的分系统。任何处在社会分系统的组织必须具备四种特质：适应环境、达成目标、统一协调和形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级即决策层级、管理层级和技术层级来体现。这三个层级各有“界线”标志，工作性质各不相同：决策层级负责决策，管理层级负责协调，技术层级具体执行。各层级职权分明，各司其职，不得相互干涉、越俎代庖。

(1)环境分系统：

(2)组织目标和价值系统

(3)技术分系统

(4)结构分系统

(5)社会心理分系统

(6)管理分系统

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